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美國吹哨人制度怎么保護深喉不被訓誡和報復?

《中國經濟周刊》記者 鄒松霖

準確來說,因為怕親友出事兒,在小圈子里發出警告的好人,算不上嚴格意義上的吹哨人。

吹哨人(whistleblower),及吹哨人制度是舶來品,源自美國。吹哨人又被稱為告密者、內部舉報人,即內部知情人士揭發舉報違規違法線索。

為了避免“內部人”或“告密者”這樣的名詞可能傳遞的負面印象,美國民權活動家拉爾夫·納德在20 世紀70 年代提出了“吹哨人”的說法。因很好地傳遞了為社會公義挺身而出的正面形象,“吹哨人”一詞一直沿用至今。

而吹哨人制度,是指掌握有關違法活動信息的人將信息向監管執法機關報告,并在執法成功后分享執法所獲得的罰款等執法收益的制度。

為什么要設立吹哨人制度?

為什么要設立由內向外揭發的吹哨人制度?

社會分工日益精細,各行各業內情日益復雜,這種現實下,單純依靠外人外力,自上而下開展調查和審計,越來越難見成效。

因此,世界各國都在積極建設自下而上的內部人舉報制度,國際社會普遍認為,吹哨人能夠大幅降低政府監管成本,對存在重大問題的企業和組織起到威懾作用。

雖然吹哨人的名稱是舶來品,但中國也不乏相應傳統。

中國政府向來鼓勵知情公民舉報、檢舉違法犯罪行為。

但與系統成熟的吹哨人制度不同,前者更多是對人民的道德勸導,鼓勵人民群眾與違法犯罪作斗爭,而完整的吹哨人制度則是政府與民眾合作執法、共享執法權的制度化執法方式,且被廣泛應用于金融證券、食品安全、腐敗治理等執法領域。

我國政府在此方面已有行動。

2019年9月,本屆政府,制定出臺了《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》,其中便有對吹哨人制度的部署。

意見旨在建立更符合市場經濟、法治經濟要求的市場監管體系,明確提出:要發揮社會監督作用,建立“吹哨人”、內部舉報人等制度,對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。

重獎和嚴格保護,點明要害。尤其是后者,必須要消除“吹哨人”被訓誡和報復的后顧之憂。

保護吹哨人要嚴格到什么程度?     

在起源地美國,吹哨人制度歷史相當悠久,最早可追溯到200多年前的建國初期。

當時政府機構不健全,執法經費、資源等方面也存在不足,政府將一些執法事項授權給個人行使,并允許私人分享執法收益或者提供一定獎勵,其實質是“有限政府”的產物。

美國西部片中常見的“賞金獵人”就是這種制度安排。在政府無力追捕逃犯時,將任務交給身手不凡的公民負責,事成后進行獎勵。

美國第一部保護吹哨人的法案于1778年7月31日,也就是《獨立宣言》簽署的兩年后通過。此后,1861年,美國內戰開打,國內混亂的市場環境再次促進吹哨人制度大發展。

當時美國國內有很多商人大發戰爭財,通過欺詐政府牟取暴利。而當時聯邦政府由于人力物力有限,沒辦法徹底清查這些徇私舞弊的行為,于是國會想出了吹哨人這種創造性的解決方案。

1863 年3 月國會通過《虛假申報法案》,正式立法保護舉報私人和政府部門不正當行為的吹哨人,因《虛假申報法案》是在林肯總統任上通過,也被稱作《林肯法案》。

100 多年后,在當代美國,“吹哨人”提供準確的違法信息并協助執法,事成之后舉報人可以分享到10%到30%的甚至更高的罰金、賠償等執法成果。

據統計,在1987 年到2013 年間,美國政府依據《虛假申報法案》追回了389 億美元的損失,其中70%即超過272 億美元都要歸功于吹哨人提供的舉報信息。

我國很多法律法規中也會規定對舉報人予以獎勵,但規則較籠統,且獎勵額或獎勵比例很低。如,2014年證監會出臺《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》,規定獎勵比例只有1%,而且最高不超過30萬元。

但要成功建立吹哨人制度,還真不是重賞之下必有勇夫。

重獎和嚴格保護,缺了后者,前者只是“看上去很美”。

美國吹哨人制度的成功,不僅得益于高額的獎金激勵,更建立在對舉報人嚴格保護的基礎之上。

嚴格到什么程度?舉報總統也可以匿名保密。

“水門事件”中,正是依靠媒體稱之為“深喉”者提供關鍵幕后信息,才使得美國時任總統尼克松最終黯然下臺。“深喉”的身份在“水門事件”爆發后的30 多年內始終是一個謎。

一直到33年后的2005年,尼克松去世11年后,已經91歲的美國聯邦調查局前副局長馬克·費爾特才承認他就是“深喉”。此后,“深喉”一詞成為匿名消息提供者的泛稱。

將重獎與嚴格保護同時提出,足見政府深情用意。

無后顧之憂,不被訓誡,是對吹哨人應當做到的最起碼保護。

實際發展演進中,輿論對吹哨人制度并非始終一致叫好。

水門事件曝光之后,對于費爾特的行為,有兩種意見辯論不休。

反對者認為,事涉總統的內幕消息,關系重大,未經授權即公開內部調查文件,輕言之是泄密,重則涉嫌瀆職或妨礙司法公正。

推而遠之,吹哨人制度重賞之下,惡意誣告陷害必容易被濫用,增加執法司法部門甄別有價值信息的成本。退而視之,即便行為人的目的高尚,但動輒以公共利益為名向媒體公開內部文件,將對司法公正和國家安全造成威脅。

支持意見則認為,公權力確有可能被濫用。但,當權力作惡時,必須有人站出來說“不”,而不是保持沉默。“深喉”向媒體公開文件時,已然是迫不得已的選擇,常規合法路徑,已然被證明走不通。

制度完善,良政出臺,從來是多方合理訴求的博弈,絕非一勞永逸。

但真理必定越辯越明。吹哨人制度之精神所系,即在于喚醒以及推動每一個公民,無論體制內外,維護社會公義。它相信自下而上的力量,拒絕自上而下的、高高在上的強權與傲慢。

為了紀念無數吹哨人為美國社會進步所做的巨大貢獻,美國國會在2013年將每年7月31日定為“全國吹哨人日”。

中國吹哨人制度的建立和完善,絕非一日之功,或許也不妨從這一步開始。

責編 | 郭   芳

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